特朗普的执念与美国关税史：从华盛顿到麦金利

抖音推荐 2025年05月08日 21:52 3 cc

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依靠高关税来挽救美国的政策主张，在历史上曾经多次出现，但结果是越来越事与愿违

文 | 财新于海荣

特朗普政府推出的“对等关税”，正在颠覆已经运行80年的全球自由贸易体系，给全球经济带来了巨大的混乱与不确定性。在经济学家看来违背常识的做法，为何成为特朗普最重要的政策选项，甚至成为他的执念？

1987年，当时41岁的唐纳德·J·特朗普曾在美国几大报纸上自费刊登了整版的广告，直率批评美国的对外政策，其中除了认为美国不应该在全球做盟友廉价的军事保护伞，也提出了要对类似日本这样对美贸易严重失衡的国家征重税，以减少赤字、为国内减税等想法。时隔三十多年后的现实说明，特朗普的执政理念并非心血来潮。

这套想法在美国历史上有过几次实证。世界贸易组织（WTO）前总干事帕斯卡尔·拉米（Pascal Lamy）近日接受财新采访时，将此次对等关税视为继《麦金利关税法案》《斯穆特-霍利关税法案》之后美国关税壁垒第三季。在历史的回顾中，或许可以发现一些其中的因果。

但正如桥水基金创始人达利欧所言，很多今天看似“不可想象”的政策，在美国的历史上都曾被采纳，需要研究这些工具是如何发挥作用的，最终又如何影响了经济和世界。“关税不仅仅是关税。”他说，眼下发生的这一切，是世界秩序的瓦解、崩溃与修正、重塑，是“大周期”变革的一部分，是历史上无数次类似危机的现代版本。

1789：关税还是直接税

从特朗普在竞选过程中的表态和上任后的诸多举措来看，关税被寄予了多重希望：首先要减少美国对全球各国的贸易逆差，增加政府财政收入，降低联邦政府的偿债压力，并为国内减税提供空间，助力制造业回流美国，希望以此重振美国工业、繁荣经济。

特朗普在竞选期间就提出了这一主要执政思路，用关税替代所得税。这确实是个颠覆性的想法，因为与欧洲大陆和中国等更多依靠间接税如增值税的大国相比，美国是以直接税也就是所得税为主的国家。近年来，美国个人所得税和企业所得税超过2万亿元，在财政收入中的比重超过50%，而关税占比仅在2%左右。多项研究估算，此次对等关税或增加美国关税收入7000亿—8000亿美元，远不足以替代所得税。

但在20世纪初正式开征所得税之前，关税一直是美国财政收入最主要的来源。美国建国之初，面临的一大任务是确定国家的财政和贸易政策。当时的政治领袖虽然支持开放贸易，但要保证联邦政府正常运转并偿还公共债务，筹集足够的财政收入成为亟需解决的问题。相比于直接税，国会代表普遍认为，对进口产品征收关税来获取财政收入，更加便利，也更有把握，而且不会给社会造成损害。基于这一共识，经过不到三个月的讨论，美国首任总统华盛顿在1789年7月4日签署了关税法案，从当年8月1日起生效，这是新联邦政府实施的第二部法律。

美国经济史学家道格拉斯·欧文在《贸易的冲突：美国贸易政策200年》一书中称，实际结果证明，当时对进口征税是经济和政治上都较为高效的增加税收的办法。征收进口关税的行政成本只占总关税收入的4%，而征收国内消费税的行政成本达到总收入的20%。从政治角度看，实现了国家税收体制的转变，即从各州征收的直接税（人头税和土地税）转向联邦政府征收的关税。通过承接各州的债务，让它们能直接下调直接税，大多数人的税负感受显著降低。到1792年，海关关税在370万美元的政府总收入中贡献了340万美元，占比高达92%。

在此后期间，尽管进口关税税率经历了多轮上调或下调，在1913年正式开征所得税之前，关税收入一直是美国财政收入的最大来源。直至二战后，以关贸总协定（GATT）、世界贸易组织（WTO）为代表的全球自由贸易发展迅猛，降低关税成为各国的主流选择，关税收入在美国财政收入中的占比大幅下降，近年来一直维持在2%左右。

1791：高关税与制造业发展

重回保护性关税制度，除了增加财政收入，是否可以促进本国的制造业发展？

美国第一任财长汉密尔顿在1791年12月向国会提交了《关于制造业问题的报告》，对后续美国经济发展和贸易政策产生了重要影响。

在这份报告中，汉密尔顿认为促进国内制造业的发展符合美国国家利益，需要政府促进制造业的发展。他提出的政策主张，包括直接补贴是鼓励制造业发展的最有效的手段之一；对进口产品适度征税，但不是过分的高关税等。他曾表示，“经验表明, 适度的关税比高关税能带来更多财政收入”，这一观点与供给学派在20世纪70年代提出的拉弗曲线相契合。

在当时联邦政府财政状况不佳、部分国会成员认为补贴违宪等情况下，汉密尔顿关于补贴的建议并未被接纳，提高关税成为当时促进本国制造业发展的主要政策选择。

利用关税来促进制造业发展，会影响资源在不同地区的配置，各方对此存在巨大争议，但赞成者逐渐占了上风，19世纪20年代保护性关税兴起，美国平均进口关税税率从1820年的25%左右，升至1830年62%的历史最高水平。在这一过程中，北方在财富和收入上不断超越南方，引发南方的极端反对，1828年关税法案被南方称为“可憎关税”（Tariff of Abominations）。

美国保护性关税的第二个高峰期出现在19世纪末。南北战争后，美国进口关税税率仍在上升，平均税率从1873年的38%攀升至1880年代末的47%。尽管政府削减了部分国内税，财政仍出现巨额盈余，通过提高关税增加财政收入的必要性下降，1888年民主党和共和党就是否下调关税展开大论战，最终结果是主张延续保护性关税的共和党在当年的大选中获得胜利。

1890年4月，众议院筹款委员会主席威廉·麦金利提交了一份法案，即《麦金利关税法案》，建议大幅提高保护产品关税水平，将美国关税平均税率从41%左右提高到50%左右，并引入了互惠条款，赋予行政部门与其他国家磋商贸易协定的权力，如果其他国家降低美国出口商品的市场准入门槛，美国可以对这些国家非竞争产品降低关税，迫使拉美一些国家降低对美国出口工业品的关税。在1897年出任美国第25任总统后，麦金利延续了保护性关税的做法，签署《丁利关税法案》，在《麦金利关税法案》的基础上，将平均关税继续提高至52%，还在国务院专门设立了互惠贸易部门，负责互惠协定的谈判。

由于《麦金利关税法案》《丁利关税法案》的推出时间与美国成为全球最大经济体，存在一定重合，一些边缘性的观点由此认为，是高关税推动了美国制造业的崛起。特朗普显然深受此影响。

在2024年6月下旬接受《彭博商业周刊》专访时，特朗普表示，每个人都劝他“看看当时（《斯穆特-霍利关税法案》推出后）发生了什么”，但他表示，人们更应该关注积极利用关税保护美国工业的美国前总统威廉·麦金利的故事。他还认为麦金利是一名“被低估的总统”，“那些在他之后的人拿走了他赚的钱——罗斯福拿钱修建了公园和水坝，但是麦金利赚到了钱，他是真正的关税之王。”（参见财新网报道《特朗普谈当选后政纲：拟对华加征关税不支持封禁TikTok》）

在2025年1月20日第二任期的就职演说中，特朗普又提到麦金利，并将北美最高峰迪纳利山再次改名为麦金利山。此后，在达沃斯演讲中，特朗普自称再次当选是 “129年来最重要的选举胜利”，意即与1896年麦金利当选总统相并列。

美国经济崛起的过程中，保护性关税究竟起了多大作用？道格拉斯·欧文汇总了近百年来经济学家们的研究称，很难证明高进口关税是驱动美国经济在19世纪末突飞猛进的重要因素。高关税没有促成大规模的劳动力再配置，对生产率的影响也不大，不受进口关税直接影响的服务业是就业和生产率提升的重要推动力，为美国提升人均收入并在19世纪末超越英国发挥了关键作用。与贸易相关的因素对美国经济的总体增长和扩张来说，并非关键因素。当时对外贸易在美国经济中占比相对较小，仅占5%—6%。无论美国选择了什么竞争政策，它都已经具备了实现粗放式增长和集约式增长的条件。

所谓对幼稚产业的保护性关税的作用，同样从未在经济学研究中得到证实。比如《麦金利关税法案》将马口铁进口关税大幅提高，随后美国马口铁产量迅速提高，到1896年与进口量基本持平。但多项研究都认为，1890年以后，美国马口铁产量的增长主要是由于基本原材料价格下跌，关税只是加速了这一产业的发展，并非根本原因，而且从国家福利的角度看，国内生产获得的利润未能抵消消费者蒙受的损失。