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导语：

美国白宫发布特朗普第二任期的国家安全战略报告，系统阐述了其“美国优先”的外交政策理念。从涉华表述看，报告整体语调明显趋于克制，全文仅19次提及中国。不同于此前长期将中国界定为“头号竞争对手”，报告改用“近乎对等的关系”来描述中美关系。与以往突出对华“系统性竞争”不同，报告更多关注经贸结构、科技创新以及关键供应链等领域，将重点转向“平衡美中经济关系”。此外，报告提及台湾地区在全球半导体产业中的重要地位及其关键的战略位置，但回避了例如“美国是否会武力介入台海局势”等敏感问题。

这份看似“降调”的国家安全战略，是否标志着美国对华战略正在发生转向？随着2026年中期选举、2028年总统大选接踵而至，当前中美关系趋于稳定的态势，会不会出现逆转？

在IPP特约研究员、

复旦大学社会科学高等研究院副教授

孟维瞻看来，美国新版《国家安全战略》报告并不构成美国对华政策的“转折点”。当前对华“降调”高度依赖特朗普个人因素，既难以制度化，也不具备长期稳定性。同时，报告在涉台问题上通过用词弱化承诺、保留战略模糊，本质上延续的仍是以成本—收益计算为核心的现实主义路线。在这种背景下，中美关系呈现出的更多是一种阶段性的“冷稳定”，中国亟需抓住机遇，为“后特朗普时代”的中美关系提前布局。

孟维瞻

复旦大学社会科学高等研究院副教授、IPP特约研究员

2025年12月4日，美国白宫国家安全委员会公布了新版《国家安全战略报告》，引发舆论热议。与其说该报告体现了对华“缓和”，不如说是对华“降调”。围绕这份报告所反映的情况，仍有一些观点有必要加以澄清。以下仅代表我个人的一些看法。

特朗普第二任期的国家安全战略报告首次承认中美已“近乎势均力敌”。报告过半的涉中国内容放在贸易逆差、关键矿产依赖、科技竞争等方面。图源：美国白宫

一、报告本身不具有对华政策“转折点”含义

可能有观点认为，这份报告是特朗普上台执政一年之后，美中进行战略博弈、以及中国在维护国家利益过程中作出反击的结果。换言之，这份报告或许意味着特朗普此时此刻对华政策出现了转变，未来三年的对华政策将与此前一年明显不同。

但我并不认为这是一个准确的说法。这份报告本身并不具备任何“转折点”的含义，它只是按惯例发布的文件。报告所反映的，实际上是特朗普在2024年竞选期间形成的观点，是对其既有立场的理论化和系统化表达。

如果说特朗普对华政策已经发生转变，那么这一转变其实在他于2025年1月正式上台之前就已基本发生并完成。特朗普上台之后的对华政策，正是按照这份报告所体现的思路展开的；原先的强硬反华人士并未进入内阁，而相关人事安排自1月以来也保持了相对稳定。

特朗普最近在白宫发表了一次年终讲话，这是他上任以来最为谨慎和低调的一次演讲。他全程没有提及中国、委内瑞拉等国际问题。图源：路透社

许多观点实际上将中美关系等同于中美经贸关系，但中美关系还包括中美安全与战略层面的互动。特朗普基本上只高度关注经济议题，在涉台、涉南海等问题上，他自1月以来已表现出相当谨慎的态度。可以说，特朗普实际上已经放松了对华打压，或者更准确地说，其打压方式已经发生转变，即尽可能缩小打压范围。这份报告只是将这种变化更加清晰地呈现在我们眼前，并不意味着今后对中国将会更加“温和”。

更直率地说，特朗普未来三年的对华政策，不会比他执政第一年更加“缓和”或“友好”，我们不应高估这份报告所具有的“转折点”意义。同时，未来三年美国对华政策仍可能出现小幅波动和有限的不确定性，双方也将不时出现分歧，但整体走向应当是平稳的，不太可能再出现2018—2020年那种极端情况。

二、对华“降调”高度依赖特朗普个人因素

目前出现的对华“降调”或“缓和”，在剥离特朗普个人因素之后，未必能够长期存在。特朗普的思想在美国社会已具有广泛影响力，而美国目前受限于自身实力，已很难继续奉行全球主义路线。报告所反映的，是特朗普政府在欧洲和中东方向已开始较为坚定的战略收缩，这一点并无疑问。在西半球和拉美地区，美国将加大扩张力度，同样没有疑问，“门罗主义”是“让美国再次伟大”（MAGA）阵营的共识。

但在印太地区，特朗普政府基本维持现有规模。他可能不希望印太事务过度分散自身精力，但也并未减少在该地区的战略部署。由于贸易战问题，他一度与印度产生矛盾，但这份报告同时提及印度对美国的重要性，说明其立场始终处于摇摆状态。这实际上为美国在未来、当实力条件允许时重返印太并加强部署保留了可能性，具体取决于未来总统的判断与政策取向。

印度在12月18日与阿曼签署了一项经济伙伴关系协议，促进双边贸易和投资，以扩大与中东地区的经贸关系并实现市场多元化，应对美国的高额关税。图源：路透社

MAGA是一个并无统一意识形态的群体，其对华态度高度多元，既包括对华极端敌视、漠不关心、主张彻底脱钩的立场，也包括倡导理性对话，乃至主张学习中国部分政策的倾向。特朗普本人在经济层面对中国态度强硬，但在文化、文明和价值观层面并不存在明显敌意。特朗普下台之后，由谁继承其政治权力、以及其对华态度如何，仍存在较大不确定性。

目前，特朗普对美国政治的掌控力依然较强，其在党内的地位尚无人能够撼动。即便在中期选举之后，民主党也只能以极其微弱的优势控制国会众议院。若2028年共和党继续执政，上述这些特质未必会在下一任总统身上继续存在。特朗普曾宣称要与中国进行“交易”，但这种“交易”高度依赖其个人的政治影响力和稳固的权力基础。未来的总统未必具备这种能力，而中美之间的任何“交易”或“协议”，也难以通过法律或条约形式被制度化、长期固化下来。

三、特朗普对华“降调”不会是长期的

报告只是在措辞上对华态度有所调整，并不意味着真正意义上的“缓和”。从大的局面来看，中美结构性矛盾依然没有消除或减轻，中国的实力依然在增长，美国实际上依然认为中国是唯一对手。只不过美国内部出现一些问题，转移了注意力，暂时减轻对华打压。拜登时期采取严厉对华打压，但是导致多线出击，债台高筑，民众负担增加，因此其对华政策不可持续。

有一种观点认为，尽管特朗普的支持度暂时下降，但民主党由于未能提出可信、有效的政策主张，在未来一段时间内难以挑战特朗普及其继承者，因此这份报告将长期指导美国的对华政策。

然而，这种判断值得商榷。

这次报告所反映的对华政策调整，实际上并非源于党派分歧。美国在自身实力受限的情况下，必然会要求进行战略调整，这是正常现象。只有通过适度减负，对外政策才能保持可持续性，并获得国内民众的认可。民主党若不同意适度收缩与有限孤立，就难以获得重返执政的可能性。

根据美国全国广播公司近日报道，近期MAGA阵营选民对特朗普的支持率已较今年4月下降了8个百分点。图源：European Pressphoto Agency

换句话说，美国的战略调整并非主观意义上的党派分歧，而是客观层面上国家实力变化的结果。尽管美国国内对这份报告的评价不一，但这种争论本身其实意义有限。

一旦美国经过适度“休息”，其综合实力就有可能恢复；或者，一旦美国在一定程度上解决稀土等关键供应链问题，便可能重新获得新的对华谈判筹码。到那时，美国仍有可能再次加大对华打压力度。即便在特朗普任期内中美关系未必会明显恶化，下一任总统无论来自哪个党派，仍有可能再次调整对华战略。

简要回顾历史可以发现，美国实力的上升与衰落，往往都在相对较短的时间内完成。20世纪70年代，尼克松政府对苏联采取战略收缩，但到80年代里根时期，美国便重新转向扩张，并最终在冷战中占据上风。类似地，2001年小布什上任时，美国实力仍处于高位，而不到十年的反恐战争，便使其综合实力迅速下降。从这一历史经验看，在经过一段时间调整之后，特朗普任内或任后不出十年，美国实力出现明显恢复并非不可能，这也符合历史演进的一般规律。

四、涉台内容有限，未透露实质信息

报告虽然八处提及“台湾”，但并未向我们传递太多有价值的信息。相关判断仍需结合特朗普本人及其主要官员的表态，以及稍后美国国防部将发布的《国防战略》一并分析。

总体而言，与特朗普第一任期相比，报告在涉台议题上的关注有所增加；但与拜登任期相比，报告并未强化美国在台海问题上的强硬程度，也未提高“武力防卫”的确定性。特朗普政府刻意避免展开讨论这一议题，实际上是回归了更为传统的路线，旨在规避拜登式口头“战略清晰”可能带来的风险。新版报告虽然大体延续了对台安全承诺，但通过措辞上的调整，巧妙降低了公开承诺的力度。这种模糊并非单纯的态度暧昧，而是为美国决策保留了更大的回旋空间。

与拜登政府提出的“反对任何一方单方面改变台海现状”相比，特朗普新版报告将表述调整为“不支持任何单方面改变台海现状的行为”。这一用词变化虽属细微，却意味深长。

曾在美国国务院“中国屋”工作的官员瑞安·费达修克（Ryan Fedasiuk）认为，美国的承诺出现了“实质性降级”。“反对”意味着美国将主动反对，甚至可能采取行动阻止单方面改变现状的行为；而“不支持”更像是一种被动的不赞成，缺乏明确的行动指向。这一变化体现出美国对自身立场的“显著弱化”，被视为美国对台政策出现“漂移”的明确信号。

美国外交关系委员会亚洲研究研究员大卫·萨克斯（David Sacks）则认为，特朗普等于放松了此前设定的红线，削弱了威慑力，台当局可能因此感到美国并不可靠，从而在决策上进退失据。

此外，还有人指责特朗普政府对台湾的立场功利色彩浓厚。新版报告在阐述台湾重要性时，突出的是台湾的产业与地缘战略价值（半导体供应链和地理位置）。这种表述将台湾的作用工具化，仿佛美国看重的只是台湾这张“地缘与经济牌”。若只因为芯片和岛链才防卫台湾，无异于将台湾当作棋子，一旦这些因素改变，美国的态度也可能变化。

美国华盛顿特区白宫罗斯福厅，美国总统特朗普站在台积电董事长兼首席执行官魏哲家旁边，宣布台湾半导体制造股份有限公司（台积电）投资事宜。图源：路透社

特朗普希望的是，未来一旦台海有变，美国可根据形势需要重新诠释立场，为其政策调整预留余地。这正契合特朗普一贯的谈判风格——先制造不确定性和压力，再根据对手让步情况决定取舍。美国不再高调“反对”目的是避免逼迫大陆铤而走险，而对台湾当局则暗示美国支持不再是理所当然，台北需要更谨慎行事。但报告本身传递的信息有限，仍需结合特朗普本人及其下属的言论进行综合分析。

从整体上看，特朗普新版报告涉台表述传递出的讯号是矛盾而精算的，一方面明确表示要以实力威慑来保卫这一利益，但另一方面，美国也不想做过度承诺。特朗普政府意在营造一种战略模糊平衡：既不全然承诺护台，也不彻底袖手旁观，而是通过模糊表态与实力展示，使两岸均不敢贸然行动。

特朗普政府在台湾问题上走的是一条现实主义路线：以美国利益最大化为依归，运用威慑力量防范台海突发冲突，同时保持策略弹性和动态调整，避免陷入预先设定的承诺陷阱。这种模糊且灵活的政策意味着，美国短期内会尽力维护台海现状，不让任何一方单方面打破平衡；但在任何行动上都会精打细算，确保付出与回报相称。

五、中国应开始布局“后特朗普时代”的战略

特朗普第一任期内的对华政策曾呈现出高度不确定性，但这主要源于他与下属之间存在明显的路线分歧。相比之下，我们可以看到，在特朗普再次执政的一年中，其内阁成员保持了相当高的稳定性。除前国家安全顾问沃尔兹改任驻联合国大使、相关职务由鲁比奥兼任之外，并未出现其他人事变动。在这一背景下，特朗普任期内的对华政策也呈现出较高的稳定性。

但下一任总统无论来自哪个党派，都有可能对既有路线作出调整。特朗普的个人理念及其诸多政治特质，与美国主流价值观之间存在明显张力。除非他能够从根本上改变美国的政治规则，否则美国政治自身的惯性决定了，其政策路线难以被长期延续。一旦特朗普下台，美国主流价值观在对外政策中的影响力很可能重新上升，中美关系也可能再次进入不稳定状态，目前在非经贸领域形成的相对均衡局面或将随之结束。

无论由哪个党派执政，都不太可能取消已经加征的关税（包括对盟友和其他国家加征的关税），但在其他政策领域，或将回归此前的做法。我们很难简单判断谁对中国“更好”或“更不好”，但可以预见的是，对华政策整体上仍可能出现较大幅度的波动。

虽然特朗普在第一任期内开启了对华竞争，但迄今为止，美国两党尚未出现真正意义上、接近权力核心的反华政客。那些立场极端的反华人士，在两党初选中均被排除在外，从未获得稳定而广泛的民意支持。无论是民主党的拜登、哈里斯、沃尔兹，还是共和党的特朗普、万斯，实际上都不属于美国政坛中对华最为激进的群体。这在一定程度上，构成了中美关系“不幸中的幸运”。

但需要看到的是，特朗普战略收缩的核心目标，在于通过“减负”来提升美国的经济和科技竞争力。这一路线在当前阶段，反而是最契合美国现实状况的政治选择。一旦美国实力有所恢复，中美关系在未来仍可能出现新的变化。

当前的中美关系只是暂时稳定，整体上仍处于“冷”的状态。只有通过更新人文交流方式，关系才有可能逐步转“温”。尽管这无法解决两国之间根本性的结构性问题，但有助于在一定程度上增加相互之间的安全感。美国国内政治已发生深刻变化，而我们仍在沿用过去30年的精英本位交往范式，旧有的“求同存异”路径，亟须转向新的“求同存异”路径。

本文作者 孟维瞻 复旦大学社会科学高等研究院副教授

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