欧盟新东扩，制度“渐进式一体化”丨智库视点

抖音热门 2025年11月13日 16:36 1 cc

2025年11月4日，欧盟委员会发布2025年扩大报告（Enlargement Package），明确指出，扩大不再是“可有可无的选项”，而是一项攸关欧洲未来地缘安全与政治力量的“战略投资”。欧盟出台这个文件的根本目的，在于通过吸纳东欧与巴尔干国家，巩固欧盟的安全边界与制度影响力。

报告预计到2030年前，阿尔巴尼亚、黑山、摩尔多瓦与乌克兰有望率先加入欧盟，而塞尔维亚、北马其顿、波黑、科索沃、格鲁吉亚和土耳其则被列为“需持续评估”的对象。

此次扩张以俄乌冲突及欧洲安全结构剧变为主要背景，欧盟提出“渐进式一体化”、安全与防务合作机制，以及内部改革与外部扩张并行的制度路径。

这场看似技术性的“制度扩张”，背后折射出欧盟在俄乌冲突安全外溢压力下的焦虑与战略再定位，欧洲的地缘版图正以制度化的方式被重新定义。

当地时间2025年11月4日，比利时布鲁塞尔，欧盟外交与安全政策高级代表卡拉斯（左）和欧盟扩大事务专员科斯（右）在新闻发布会上介绍2025年欧盟扩员方案。（视觉中国/图）

从制度吸纳到地缘使命

2025年的扩大报告是欧盟对外发出的强烈政治信号。欧盟委员会明确指出，扩大并非“可有可无”，而是确保欧洲在全球舞台上维持政治影响力的关键前提。换言之，欧盟的对外边界已不再仅是地理线条，而是一道制度与安全的防线。

欧盟委员会扩大事务专员玛尔塔·科斯在发布会上直言：“只有完成欧洲的统一，我们才能确保大陆的和平、自由与繁荣。”她特别强调，黑山、阿尔巴尼亚、摩尔多瓦和乌克兰在改革中取得的重大进展，已证明改革与入盟是可兼容的进程。这一表态背后，是欧盟在俄乌冲突后重新强化的地缘政治自觉，将扩大视为战略竞争的工具，而非仅仅是技术性的市场扩张。

欧盟将东扩定位为“地缘政治投资”，意味着欧盟希望通过制度吸纳与政策协作，形成对外更具一致性、更有执行力的“制度共同体”。报告明确指出，欧盟的内部改革与外部扩张必须同步进行，以确保未来的治理机制能够承受更多成员带来的结构性压力。这既是地缘政治的回归，也是一场制度秩序的重塑。

与以往的入盟流程不同，报告提出“渐进式一体化”（Gradual Integration）的新思路。这一机制允许候选国在尚未正式加入之前，提前参与欧盟单一市场、数字监管、能源政策及防务合作等关键领域工作。欧盟强调，这种“提前嵌入”不仅能加快候选国改革步伐，也有助于欧盟在地缘政治层面提前锁定战略伙伴。

报告指出，欧盟将在未来数周内发布内部政策审查与改革通报，为即将到来的扩张奠定制度基础。文件特别强调，未来的《加入条约》将包含更强的“保障机制”，确保候选国在法治、民主与市场标准上的执行力。这既是防御性条款，也是对新成员的政治约束。

值得注意的是，部分欧盟成员国提出在新成员加入初期不授予完整投票权，以避免制度阻塞。

对此，科斯专员回应：“委员会不会接受成员分级的做法。欧盟建立在平等原则之上，任何形式的等级划分都将削弱联盟的合法性。”然而，她同时承认，未来条约可能会加入“临时监督与暂停条款”，以平衡效率与稳定。欧盟的制度设计逻辑，正在从“入盟后调整”转变为“入盟前对齐”，即在候选阶段就将潜在成员纳入规则框架中，逐步实现经济与安全层面的嵌入。

候选国的分化

欧盟委员会在《2025年扩大报告》中，对九个候选国与一个潜在候选国进行了全面评估。报告显示，本轮扩张呈现出明显的层次化格局：“绿灯”国家稳步推进，“黄灯”国家改革放缓，而“红灯”国家则陷入倒退与停滞。

绿灯国家是稳步推进的“领跑者”。

在获得欧盟委员会批准的候选国中，首先被提及的是黑山。作为目前进展最快的候选国，黑山的目标是在广泛政治共识的支持下，于2026年底前完成入盟谈判。黑山的稳步推进，象征着它已成为西巴尔干地区中最接近欧盟“制度核心”的国家。

紧随其后的阿尔巴尼亚同样被评为“重大进展”的典型。该国政府在司法改革、反腐行动以及打击有组织犯罪等领域取得突破，已为开放最后一个谈判集群做好准备。欧盟报告认为，若保持当前改革势头，阿尔巴尼亚有望在2027年前完成所有谈判，为正式入盟铺平道路。

同样备受关注的乌克兰，已完成入盟基本程序，并通过涉及法治、公共行政、民主制度运作及少数民族保护的系列行动计划。欧盟委员会“给予积极评估”。乌克兰政府已明确目标，在2028年底前完成入盟谈判。

摩尔多瓦已基本完成入盟程序，摩尔多瓦的欧盟进程与乌克兰紧密相关，但受制于匈牙利的反对，其谈判启动时间被间接延后。专家透露，摩尔多瓦在2025年11月已正式启动入盟谈判，并有望在2028年前结束主要谈判。欧盟委员会明确支持摩尔多瓦亲欧政府在9月选举中获得的授权，称其“改革路径艰难但可行”。

黄灯国家正经历改革停滞与社会撕裂。

这一组国家的前景显得更为复杂。塞尔维亚的入盟道路被欧盟形容为“充满挑战但尚未受损”。自2024年11月以来，塞尔维亚爆发大规模抗议活动，欧盟报告批评贝尔格莱德当局“过度使用武力”，并警告言论自由倒退。科斯专员指出：“社会分化、信任流失与改革放缓是最严重的隐患。”

北马其顿的关键问题仍是宪法修正与少数民族政策的滞后。尽管与阿尔巴尼亚共同推进的谈判框架在2024年9月暂告一段落，但北马其顿仍未完成涉及保加利亚少数民族的宪法修改。

在波斯尼亚和黑塞哥维那，政治危机成为改革的最大障碍。塞族共和国当局与中央政府之间的紧张关系导致执政联盟崩溃，改革议程受阻。欧盟指出，该国在数据保护与边境管理签署相关协议方面“几乎停滞”。欧盟表示：“波黑必须首先通过符合欧盟标准的司法改革法，才能启动正式谈判。”

科索沃自2022年12月提交入盟申请以来，欧盟内部五个成员国，塞浦路斯、希腊、斯洛伐克、西班牙和罗马尼亚并未承认其独立地位。欧盟呼吁科索沃“在第二轮地方选举后，确保北部地区的和平移交”，并以此作为解除惩罚性措施的前提。

红灯国家成为倒退与停滞的“问题伙伴”。

格鲁吉亚被欧盟直言为“在倒退道路上疾驰的国家”。欧盟批评该国政府“背离欧洲道路”，并呼吁其“倾听民众声音，停止打压记者与反对派领导人”。委员会表示，只有当格鲁吉亚展现出“明确的政治逆转意愿”，对话才可能恢复。

土耳其的状况则长期停滞。自2018年入盟谈判被冻结以来，欧盟将其定位为“关键但不稳定的合作伙伴”。报告指出，土耳其的民主标准与司法独立持续恶化，对反对派的法律打压加剧了欧盟的担忧。尽管双方在移民、安全与贸易领域保持合作，但欧盟强调：“恢复塞浦路斯谈判是合作的关键前提。”欧盟希望与土耳其建立“分阶段、相称、可逆”的合作机制，但明确拒绝“以安全换价值”的模式。

欧盟“身份”再定义

欧盟“新东扩”的真正动力，并非单纯的市场整合，而是地缘政治与安全考量的复合结果。自俄乌冲突爆发以来，欧洲安全环境被彻底重塑。欧盟在报告中明确指出：扩大是“增强欧洲地缘政治实力”的手段之一，是防止大陆再次陷入分裂与冲突的必要步骤。

在这一逻辑下，欧盟提出了一系列以安全为核心的制度化安排，包括与乌克兰签署联合安全承诺，与摩尔多瓦、北马其顿和阿尔巴尼亚建立防务合作机制，并推动候选国在欧盟共同外交与安全政策（CFSP）框架下实现高度一致，以通过制度联结构筑更稳固的安全共同体。

欧盟将进一步东扩视为打造“安全共同体”的有效手段，而非单纯的经济扩张。这种制度化的安全吸纳，既具有防御性，也带有遏制性意图。通过将东欧国家制度化纳入欧盟体系，欧盟试图在政治上构筑一道“制度防线”，形成对俄罗斯的稳定遏制格局。

欧盟“新东扩”不仅是吸纳过程，更是一场制度再造。随着潜在成员数量的增长，欧盟内部必须进行结构性改革，以防决策效率下降。报告明确指出，欧盟将在扩大前完成内部机制升级，包括决策投票机制调整、预算分配改革，以及强化委员会执行力。

同时，欧盟正利用“新东扩”推进其“规则外交”。通过单一市场标准、数字治理、绿色转型等议题的外溢效应，欧盟试图在全球加强“制度外部性”的影响力，塑造一个以欧洲规则为中心的地缘经济圈。这种规则扩张正在成为欧盟最具竞争力的战略工具。

欧盟的“新东扩”进程，是一场关于“身份”的再定义。对于中东欧国家而言，加入欧盟意味着政治归属、经济模式与安全依附的全方位重构。它们不再仅是“外围国家”，而成为欧洲整体战略布局的一部分。

但这种制度整合也带来新的矛盾，中东欧国家如何在主权自主与制度服从之间取得平衡？如何在欧盟框架下维持国家利益与区域认同？随着欧盟成为更强的“制度共同体”，中东欧的地方自主性可能被进一步稀释。

2024年5月1日，为庆祝2004年欧盟东扩20周年，柏林的勃兰登堡门上亮起了欧盟国旗的颜色和“一起”字样。（视觉中国/图）

在更广泛的层面上，欧盟正在以“扩张、吸纳、整合”的方式重塑欧洲大陆的政治版图，新的欧洲边界正以制度之名被重新划定。而这道边界，不再是冷战意义上的“东西分割线”，而是一条围绕价值、规则与安全认同构建的“新防线”。

2025年扩大报告所揭示的，并不仅是一份政策蓝图，更是一场欧洲文明自我更新的政治宣言。欧盟正在以制度手段回应地缘安全挑战，以规则扩张来巩固战略边界。对欧盟而言，这是一次“内部再平衡、外部再布局”的历史契机；对中东欧而言，这是一次“身份再造与命运再选”的关键时刻。

未来十年，欧洲大陆的地缘政治版图，将在这场“制度扩张”与“地缘防线”交织的棋局中，迎来新的秩序重构。

• （李正东，宁波大学中东欧经贸合作研究院副研究员；王婉赢，宁波大学中东欧经贸合作研究院助理研究员；马晓霖，宁波大学中东欧经贸合作研究院特聘研究员）

南方防务智库特约研究员李正东王婉赢马晓霖

责编姚忆江

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